《机关作业确保办理法》已列入《全国人大常委会2022年度立法计划》准备审议项目，具有里程碑式的含义。现在，机关业务涣散办理发生的问题较为杰出，应成为立法中侧重重视的焦点。但从实践状况来看，会集一致办理立法将面对巨大的应战，需求打破许多系统机制妨碍。本文以会集一致办理的立法思路为主线，别离从会集一致办理的立法根底、妨碍及处理途径、准则规划3个维度，企图在顶层规划中构建上下一体的会集一致办理大格式，破解展开瓶颈，助力机关业务高质量展开。

  ——根据内部行政行为理论的考量。从发挥功用价值视点来说，行政法调整政府对社会公共资源分配的进程。这种分配显着是站在公法态度上来平衡社会资源对立的机制。政府在分配范畴中居于主导地位，成为行政法令联系的主角。

  行政法令联系与民商事法令联系的首要差异在于调整方针不同，民商事法令的调整方针为私人联系，而行政法令联系的调整方针为公权利与私权利的联系。在调整公权利与私权利联系的进程中，又有两个要害性维度，一个是公权利与私权利，即政府对公民做出的外部行政行为，另一个是各公权利之间，即政府机关之间发生的内部行政行为。

  实践上，各机关代表政府行使公权利，将公共资源在行政相对人之间进行公正分配，但公权利的行使需求许多确保要素，除了需求有公民及国家法令的赋权，还需求考虑怎么公正地将公共资源中的一部分在各行政机关中进行分配，以确保机关正常高效作业。当时，法学界特别重视外部行政行为，并已树立了较为齐备的系统性行政法令标准。但对内部行政行为的根底理论研讨却没有老练，所以撰写一致的行政法典的方针还尚待时日。

  内部行政行为立法的缺失，会直接影响行政机关职权的行使。例如，行政机关在法令时，公事用车、作业用房、餐饮、会议以及作业经费的运用等方面的确保，都会或多或少地影响到行政机关公权利的行使。别的，政府内部资源的分配也直接影响政府在群众中的公信力，在楼堂馆所、“三公”经费的运用中表现尤为显着。因而，完善内部行政行为的机关作业确保立法很有必要。

  立法者还需求考虑机关作业确保资源由谁来进行分配，怎样分配等一系列问题。当时机关业务办理涣散，短少法令层面上的一致标准。立法者应活跃考虑怎么打破这种涣散式的机关业务办理现状，规划一套会集一致办理形式。现在，山西省出台了当地性法规——《山西省机关作业确保法令》，将同级机关业务办理职权一致至机关业务部分会集行使。这项变革的成效逐渐闪现，会集一致办理的优势已成为机关业务职业的团体一致。

  ——法之功率价值的表现。现代社会的法令“以有利于进步功率的方法分配资源，并以权利和责任的规则确保资源的优化装备和运用。”法令在准则规划时，要以寻求最优功率作为根本立法准则。

  机关作业确保办理法以完成机关作业最优化为中心意图，这必定应该表现在准则规划之中。当时，纵观全国机关业务办理作业实践，在中心层面，中直办理局与国家机关业务办理局别离办理党中心与国务院的机关业务作业。省级层面，大多数机关业务部分只担任办理本级政府的机关业务，而党委、人大、政协以及其他独立作业安排的机关业务均由自己办理。别的，如山西省，根本完成会集一致办理的大格式。实践上，涣散办理已成为当时机关业务办理的客观实践，这种机制不一致的状况引发了功用不一致、标准不一致、办理不一致等问题，必定程度上约束着机关业务作业高质量展开。

  从会集集约的视角，此种涣散办理形式必定发生功率低下的状况。因为各部分的办理方法差异，资源分配运用标准有所不同，会导致苦乐不均的作业现状。实践上，专业的作业交给专业的人来做，才干完成功率最优化。各行政机关依照功用分工，行使服务与办理的社会公共功用，而涣散办理形式会让行政机关拿出一部分精力来专心机关作业确保作业，这样既牵扯做好本职作业的精力，也晦气于机关业务高效专业地展开。

  会集一致办理的准则规划，真实符合了法令中功率价值的理念。机关业务部分会集一致办理同级机关业务，能够供给专业服务，一致分配标准，完成高效运作。准则规划时，一个部分、一套功用、一项程序，完成权利与责任的真实对等。这种准则规划理念能够有用确保机关正常作业，完成资源最大化运用。

  因而，应该凭借本次机关作业确保办理法的立法要害，将这种会集一致办理理念融入到准则规划中，推动机关业务进一步跨越式展开。

  ——法之公正价值的显示。法令的价值在于寻求公正与正义。当时，一些机关业务部分仅担任会集作业区的办理，党委、人大、政协以及独立作业安排则由自己办理，笔者称之为涣散办理形式。这种形式是一种自我关闭的办理系统，因为短少一致的法令标准，加之机关业务标准的拟定仍处于初级阶段，短少强制效能，因而在机关全体作业时，会呈现标准多样化、办理随意化现象，构成各部分资源分配不均衡、不公正，失去了应有次序。要完成机关业务高质量展开，必定要打破这种展开形式，这是法治政府的必定要求，也是社会公正价值的表现。

  ——会集一致办理的立法妨碍。《机关业务办理法令》第三条规则：“县级以上公民政府应当推动本级政府机关业务的一致办理，树立健全办理准则和标准，统筹装备资源。政府各部分应当对本部分的机关业务施行会集办理，实施机关业务办理准则和标准。”从实施状况来看，全国机关业务会集一致办理并未真实完成。《机关业务办理法令》归于行政法规，尽管规则其他国家机关和公民团体能够参照法令实施，但显着强制力短少。我国当时调整机关业务办理作业的准则标准大体上以《机关业务办理法令》为统领，《党政机关作业用房办理办法》《党政机关厉行节省对立糟蹋法令》《党政机关公事用车办理办法》《党政机关国内公事招待办理规则》等党内法规为抓手，当地标准为指引，还有一部分专业性的部分法，如预算法、政府收购法等为辅佐的机关业务法令格式。但机关业务范畴并没有一部专门的法令进行调整，不同法令标准之间还存在联接上的妨碍，机关业务法令系统没有完全树立。因而需求拟定一部标准机关作业确保的法令，处理机关业务办理中存在的一系列问题。实践上，在行将拟定的《机关作业确保办理法》中，规划一套以机关业务会集一致办理为中心的准则标准，是一件难度很大的作业，除立法技能要素外，还有其他一些实践的客观妨碍，如不破解，立法恐难推动。会集一致立法存在如下几点妨碍：

  形式挑选两难。会集一致办理包含两种立法形式。一种是一切党政机关的机关业务均由一个部分办理，各部分不再独自树立内部安排进行办理，可称为肯定会集办理形式。另一种是同一级党政机关的机关业务均由机关业务部分进行统领，一致标准，一致分配资源，直接办理各党政机关的机关业务，可称为相对会集办理形式。这两种形式的选取是在立法时首要要考虑清楚的。不难发现，榜首种立法难度较大，第二种立法难度相对较小，可是榜首种立法形式更为完全，能够真实完成会集高效办理的立法意图，第二种只是权宜之计。

  办理观念滞后。长期以来，机关业务多是依照“长官意志”的办理思维展开作业，一些人对机关业务有误解，以为便是“搞后勤的，没有什么大事，专业程度较低”，也不以为是一种办理性作业，不需求什么专业技能等等。加之天然地以为，现存的机关业务涣散办理并未影响机关正常作业，不肯立异、不肯打破的观念一向存在。这些观念和思维一向成为约束机关业务高质量展开的妨碍，天然也会成为会集一致办理立法中的阻止。

  部分利益阻止。针对机关业务办理事项，部分自我办理的党政机关固守着部分利益，以为会集一致办理睬导致自身权利被掠夺，服务标准会下降，充裕人员无法安排，办理不畅等。在立法征求意见进程中必定会有许多不合。

  功用责任窘境。会集一致办理意味着功用责任也要一致，但在上一轮安排变革中，一些省市机关业务部分变更为事业单位，失去了办理权限。比方，陕西省、内蒙古自治区，还有一些地市未树立乃至是取消了机关业务部分，这些问题都会成为立法中的妨碍。功用不一致，会集一致办理就会成为空谈。

  办理杂乱难解。会集一致办理后，部分机关业务不再需求人员办理，原有作业人员需求重新安排，这必定触及人员调整问题，也会存在必定的妨碍。

  ——会集一致办理立法妨碍的处理途径。量体裁衣，当令挑选立法形式。关于肯定与相对办理形式的挑选问题，需求在立法之前展开广泛调研，剖析窘境来历，充沛吸收学习《机关业务办理法令》中关于会集一致办理实施晦气的经历。笔者主张，为了确保《机关作业确保法》的顺利经过，能够采纳相对会集办理形式进行准则规划，比及时机老练后再行修正。

  自动沟通，活跃做好部分作业。立法部分要活跃自动与相关部分及高层领导进行沟通，以机关业务部分这些年获得的成果与存在问题为根据，最大或许地做好和谐作业，最大程度上争夺高层领导的支撑，活跃推动立法进程。

  理顺功用，立法先行倒逼变革。现有部分机关业务部分归于事业单位，已不再具有办理权限，笔者主张构建一套机关业务会集一致办理的立法结构，然后以此来一致安排、一致功用、一致称号，倒逼各级公民政府依法变革机关业务部分安排性质。

  优化办理，选用信息技能手法。针对机关业务会集一致办理后的实践办理窘境，主张能够选用扁平化的办理形式，以机关业务信息化、标准化为抓手，处理办理层级过多、职权涣散的问题。一旦办理选用信息化手法，依照标准化展开，会集一致办理中存在实践难题就会方便的处理。咱们接下来需求在立法层面上对信息化、标准化进行准则规划，以准则优化办理，完成会集一致办理最优途径。

  强化部队，精简安排履职尽责。无论是选用哪种会集一致办理形式，都会面对着人员精简的问题，这也是机关高效作业及准则规划的题中应有之义。会集一致办理法令施行后，原独立承当机关业务的作业人员能够回到行政岗位，关于加强各单位部队建造大有裨益。会集一致后的机关业务部分需求强化自身部队建造，适度引进专业办理人才，以便习惯实践办理的需求，经过业务培训及购买社会服务方法处理人手短少的窘境，终究完成高效办理的立法意图。

  ——树立会集一致办理的类型。从会集一致办理程度的视角，肯定会集型形式，行将各部分内设的机关业务办理安排悉数吊销，会集与非会集作业区均一致由同级机关业务部分办理，并派人进驻独立作业的部分展开机关业务办理作业。这种办理形式比较理想化，真实完成功率最大化、办理最优化。但这种办理形式现在较难完成，或许会来自相关部分的较大阻止，立法时应慎重考量。

  相对会集型形式，即机关业务部分全体上办理同级党政机关的机关业务，一致准则标准、统筹分配资源。关于会集作业区（包含党委、政府、人大、政协四大班子）直接办理，独立作业单位仍由自己办理，在业务上受机关业务部分办理、辅导与监督。这种方法已被许多省份所选用，比方山西、湖北、江西等省份。

  当时，大多数省份的机关业务部分只担任同级政府机关业务，或担任会集作业区的办理，而党委、人大、政协以及独立作业的部分均由其自身办理，互相业务彼此独立。《机关作业确保法》能够测验构建相对会集形式。

  在立法中，需求清晰由谁会集一致办理，怎样办理，标准是什么，原有部分承当怎样的责任，是否需求监督查看以及怎么和谐整个法条之间的彼此联系等一系列准则规划问题。

  《机关业务办理法令》第三条规则：“县级以上公民政府应当推动本级政府机关业务的一致办理，树立健全办理准则和标准，统筹装备资源。政府各部分应当对本部分的机关业务施行会集办理，实施机关业务办理准则和标准。”由此可见，在行政法规的层面现已有会集一致办理的准则规划，但在实施中并没有收到杰出的作用，这其间的根本原因在于“推动”二字，尽管表述中已有“应当”，但短少强制效能，也没有详细期限，怎么详细“推动”更没有详细阐明，导致这种立法设想“推动”困难。

  因而，主张在《机关作业确保办理法》总则中表述：“县级以上公民政府应当设置机关业务部分，会集一致办理本级机关作业确保作业，会集分配机关作业确保资源，拟定一致确保标准。机关业务部分直接担任会集作业区机关作业确保作业，辅导监督未会集作业区机关作业确保作业。”

  《机关作业确保法》的总则部分是全法树立会集一致办理的准则性规则，有必要旗帜鲜明地确认表达，它决议着之后的每一项准则规划都应表现会集一致思维，应与会集一致理念相和谐。所以在总则部分树立立法主导思维，就显得尤为重要。

  ——清晰功用责任规模。《机关业务办理法令》已施行近10年，机关业务部分遍及感觉作业中最大的阻滞便是功用责任未能在立法中进行清晰，已规则的部分功用却未能实施。在横向上首要触及与其他行政机关功用业务上的穿插联系，在纵向上是上下级之间功用责任上的一致联系。因而，清晰界定机关业务部分责任权限直接联系到本次立法的胜败，也是查验本次立法有用施行的要害，是本次立法中的重头戏。

  构建责任规模结构。清晰界定机关业务责任规模是立法中有必要考量的要害性论题。咱们能够先从机关作业确保全进程进行审视，“确保”一词的本意是指确保某事物持续展开的方法与手法。依照客体方针的视点，什物资源包含作业用房、公事用车、作业家具、土地等。服务资源包含保洁、保安、餐饮、会议、差旅、出行等。办理资源还包含节能、废物分类、食物节省以及其他社会归纳办理事项等。除此之外，还有拟定确保标准、监督查看的功用。主张设专章进行拟定。

  理清横向功用穿插联系。在确认好微观结构之后，下一个环节便是对详细细节的评论。立法上首要要处理与其他相关行政机关业务功用上的穿插问题。比方，与财务、发改、住建、土地等部分功用上的穿插，最重要的是理清与财务部分的联系。一向以来，财务部分关于财物办理责任与机关业务部分存在模糊不清的状况。依照《机关业务办理法令》的规则，什物定额和服务标准由机关业务部分担任（第10条），而财物装备标准由县级以上公民政府（第18条）担任，此处未清晰由哪一个政府部分担任。财务部《中心行政事业单位国有财物装备办理办法》第11条清晰规则，财物装备标准由财务部拟定。当时，许多省份的机关业务部分因为与财务部分存在功用穿插，并没有拟定什物定额和服务标准，财物装备标准更是无法触及，还有些省份的公事用车也不再由机关业务部分统辖，而是由财务部分担任。这种安排晦气于机关业务自上而下一致展开。因而，能够运用这次立法的要害，与财务等部分洽谈，理顺机关业务部分的权限责任。主张县级以上机关业务部分会同有关部分担任拟定本地区机关作业什物定额、公事用车以及作业财物装备标准。

  清晰纵向功用和谐联系。纵向上来看，在立法中理顺各级机关业务部分之间的联系也是十分必要的。立法中树立会集办理格式，并不只是意味着机关业务部分具有辅导本级机关业务的责任权限，一起要想构成会集一致办理，还需求界定上下级机关业务部分辅导与被辅导联系。上下级机关业务部分展开业务沟通，有利于促进本地区本职业作业的展开，有利于补偿作业中的短少，更有利于作业质量的进步。

  施行会集一致办理，首要一致理念要求上下级机关业务部分的责任权限都是相同的，这在立法中直接为主体赋权即可。别的，上级机关业务部分也要辅导下级机关业务部分的作业。《机关业务办理法令》第4条规则：“县级以上当地公民政府机关业务主管部分辅导下级政府有关机关业务作业，主管本级政府的机关业务作业。”这儿现已清晰上级对下级的辅导权限。但在实践操作中还面对着许多的妨碍。许多省份因为安排特点不尽相同，导致上下级机关业务部分之间没有相同的业务功用，比方，某地市一级层面，机关业务部分现已变为事业单位，依照“三定”计划的规则，不再具有办理责任与权限，不能行使比方作业用房、公事用车、公共安排节能等办理责任。从这几年上下级辅导的实践来看，因为短少辅导内容的详细规则，相关作业并未展开。

  立法中应赋予上级机关业务部分辅导权限，进一步清晰怎么辅导以及辅导方法与内容等等。主张县级以上机关业务部分应当在功用责任规模内，树立经历沟通渠道，安排业务培训，定时辅导下级机关作业确保作业。

  ——处理机关业务办理标准联接问题。破解会集一致办理窘境的打破口在于标准化作业机制。当时，机关业务标准化作业现已初见成效，但因为短少立法上的支撑，导致标准短少强制性，重复拟定，重进程轻实效等实践窘境，这就需求在立法上加以标准。

  依照适用层级，标准分为国家标准、职业标准、当地标准等。国家标准包含作业用房、公事用车等。职业标准包含公共安排节省能源等。当地标准包含什物定额、餐饮、会议、保洁物业等服务范畴。从会集一致办理的视点来看，立法中应清楚这些标准之间的联接联系，确保各标准间不存在抵触，层级有序，进步标准的适用程度。

  主张《机关作业确保办理法》学习《食物安全法》第29条的规则：“对当地特色食物，没有食物安全国家标准的，省、自治区、直辖市公民政府卫生行政部分能够拟定并发布食物安全当地标准，报国务院卫生行政部分存案。食物安全国家标准拟定后，该当地标准即行废止。”该法条清晰了如下现实，首要食物安全已树立国家标准，而且各省市针对当地特色食物有拟定当地标准的权限，报国家存案。如果有国家标准后，当地标准就失去了适用空间。该法成功地厘清了国家标准与当地性标准之间的联系。

  因而，为了确保机关业务各层级标准间的顺利联接，主张将该部分法条规划为：“县级以上机关业务办理部分担任拟定各项办理标准。国家机关业务办理部分担任拟定国家标准，县级以上机关业务办理部分能够在国家标准、职业标准之外拟定当地标准，报国家机关业务办理部分存案。拟定的当地标准不得与国家标准、职业标准相抵触。”

  ——逐渐推动信息化渠道建造。完成机关业务会集一致办理的方针，除以标准化作为打破口外，还需求信息化的加持。因为机关业务在会集一致办理之后，或许会存在办理层级过多的问题。从办理学的视角，能够采纳扁平化的办理形式，削减办理层级多的约束，完成直接办理。可是，直接办理却会增大办理本钱，反过来又会约束办理效能的发挥。在机关业务办理范畴推行信息化建造，运用渠道数据信息，完成直接办理的意图，能削减办理本钱，也适应了数字政府建造的要求。在立法中需清晰以下根本问题：榜首，清晰信息化的载体为各种功用的渠道。第二，清晰渠道建造的主体。因为机关业务触及多个部分的作业责任，因而，建造主体以机关业务部分为主，还应包含其他部分，比方财务、发改、住建等。第三，应强制要求建造渠道，仍是逐渐推动？因为考虑到各当地的财务实践，渠道建造不只需求很多资金，也需求各种专业技能，不适宜在立法中搞一刀切。所以主张“逐渐推动”比较适宜。第四，需考虑是构建全国一致渠道，仍是各省市独自树立？在功用不一致的状况下，是否需求拟定一致的渠道功用标准等等，这些都需求依托立法处理。鉴于各省市的状况千差万别，树立全国一致渠道尚有难度，各省市（地）树立自己的专属渠道较为适宜，经过拟定一致标准进行办理。

  主张县级以上机关业务部分和有关部分依照责任分工，统筹推动本级作业用房、公事用车、政府收购、公事仓、财物处置、公共安排节能办理和后勤服务办理服务渠道建造，拟定标准化作业办理准则，逐渐完成跨部分、跨区域、跨系统渠道确保，发挥规模化集约优势，进步机关作业确保效能。

  ——运用监督查核确保会集一致办理的成效。主张采纳相对会集办理形式，即机关业务部分统筹资源分配、一致办理标准，除会集作业区外，详细机关业务仍由各单位来实施。为了确保会集一致办理的有用性，需求在立法中侧重考虑监督查核的问题。经过监督环节的合理设置，完成会集一致的办理闭环。

  机关业务部分直接担任办理的会集作业区怎么完成自我监督？这也相同需求立法来处理。显着，咱们在准则规划时只是考虑单一监督主体是不行的，还需求多重监督。

  一种是机关业务部分直接办理的部分，充沛监督能够确保会集一致办理的作用；另一种是由机关业务部分直接办理的作业区，在无法自我监督的状况下，需求参加其他监督环节。因而，有必要设置多重惯例监督。一是机关业务部分，二是本级公民政府，三是各主管部分，如财务、审计、发改、住建等部分，四是公民群众的监督。

  此外，主张引进公益诉讼。机关作业办理是对公共资源的运用和分配方法，违背法令就意味着直接危害社会公共利益。因为自身的特殊性，几乎不触及公民、法人和其他安排的直接利益，经过现有内部监督和外部监督手法，都短少以确保监督作用。因而，主张当令引进公益诉讼，经过检察机关或社会安排监督，完成机关业务办理的闭环，为完成会集一致办理供给坚实的确保。

  主张对机关违背本法规则的行为，公民检察院或社会安排能够向公民法院提起诉讼。

  ——清楚与其他法令法规之间的联系。《机关作业确保办理法》以会集一致办理为根本准则结构，一起还要理顺与其他机关业务法令法规的联接联系。

  废止《机关业务办理法令》。《机关作业确保办理法》的调整方针为统筹分配机关作业根本要素资源，确保机关高效作业。该法现已包含了《机关业务办理法令》的根本功用，《机关业务办理法令》现已失去了适用空间，主张废止。

  和谐与其他部分法之间的联系。触及机关业务的法令法规首要包含《预算法》《政府收购法》等，主张在充沛调研根底上，恰当打破上述部分法的规则。依照新法优于旧法、特别法优于一般法的根本法理，若有抵触，依照《机关作业确保办理法》实施，其他法令依然适用。

  理顺与其他党内法规的联系。如今有用调整机关业务的四部党内法规别离为《党政机关厉行节省对立糟蹋法令》《党政机关作业用房办理办法》《党政机关公事用车办理办法》《党政机关国内公事招待办理规则》，这些法规是机关业务法规系统的重要组成部分。《机关作业确保办理法》能够在充沛学习这些党内法规的根底上，进一步交融、立异、完善。主张在立法中对作业用房、公事用车以及公事招待等内容进行微观规则。因而，上述党内法规能够持续保存。如有抵触，以《机关作业确保办理法》为准。

  做好各项机关业务标准的法令界定。标准与法令有着显着的边界，不能把法令拟定得过细，不能和标准同等，可是关于标准拟定的主体、内容、不同标准间的联接以及监督查看等环节需求在法令层面上加以确认，让《机关作业确保办理法》成为统领各项标准的顶层规划。法令设定权利责任，标准设定操作标准，促进会集一致办理更易于完成，为机关业务高质量展开供给准则确保。